DŮLEŽITÉ UPOZORNĚNÍ!
Policie České republiky a šéfcensor Ústavu pro studium totalitních režimů Jaroslav Čvančara varují: citovat jakékoli texty z tohoto blogu způsobuje vážné nebezpečí trestního stíhání! Četba na vlastní nebezpečí!

5. 11. 2008

Je procesní úprava soudního řízení ve věcech vyvlastnění protiústavní?

V článku Žaloby ve věcech vyvlastnění a příslušnost soudu (Právní rozhledy č. 20/2008, pp. 731–4) se zabývá Michal Ryška, soudce Krajského soudu v Brně, otázkou, zda nová úprava provedená § 28 et seq. zákona č. 184/2006 Sb. o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (zákona o vyvlastnění; VyvlZ), která stanoví, že žaloby proti rozhodnutí správních úřadů budou projednávány podle části páté OSŘ, a to v I. stupni krajskými soudy, je ústavně konformní. V tomto smyslu byl podán Ústavnímu soudu návrh na zrušení příslušných částí VyvlZ.

Argumentaci v článku shledávám zčásti věcně nepřesnou, zčásti málo přesvědčivou.

Dlužno předeslat, že rozdělení příslušnosti soudů k projednání žalob směřujících proti rozhodnutím správních úřadů mezi správní a civilní soudnictví, jak bylo provedeno v souvislosti s přijetím SŘS, patří k nejméně šťastným legislativním počinům posledních let. Kompetenční spory, které se začaly objevovat a které daly vzniknout stále se nabalující sněhové kouli nové kompetenční judikatury, jež v některých případech, např. u sporů proti rozhodnutím katastrálních úřadů, nabyla komplexnosti a struktury hodné lepších věcí, jsou naprosto zbytečnou a neproduktivní zátěží soudního systému: oč jednodušší by byla prostá úprava, která by žaloby proti rozhodnutím správních úřadů svěřila jednotně správnímu soudnictví…

Zatímco úprava soudního řízení správního se v praxi ukázala jako celkem uspokojivá a funkční, její komplement, řízení o soukromoprávních sporech svěřených výkonné moci, vykazuje značné deficity. Tato úprava především neumožňuje kasaci správního rozhodnutí; soud může rozhodnutí buď potvrdit, anebo nahradit vlastním rozsudkem. To je v českém procesním právu značně neobvyklé řešení, avšak samo o sobě není prosto logiky: správní úřad zde není nucen rozhodovat v rozporu se svým právním názorem a řízení se tak i urychluje (podobnou úpravu známe z oblasti kanonického procesního práva a není neobvyklá ani v zahraničí). Co však je skutečným problémem, je nemožnost kasace v případě namítaných procesních vad. Fakticky tak stačí, aby se správní úřad návrh nesprávně zamítl z procesních důvodů, a celé potenciálně velmi složité řízení se tím bez přiměřeného a racionálního důvodu přesouvá na bedra soudu.

Další vadou, a to podle mého soudu zcela zásadní, je nemožnost změnit v řízení před soudem, vyjma případů procesní sukcese, okruh účastníků (§ 250b odst. 2 OSŘ). Jestliže tedy správní úřad tento okruh vymezil chybně – a to není v České republice nijak neobvyklá vada řízení – soudu nezbývá než nahradit vyhovující rozhodnutí správního úřadu rozhodnutím zamítavým, jímž jedině není zasaženo do ničích práv, a vrátit tak řízení na začátek. Navrhovatel poté musí svůj návrh podat u správního orgánu znovu, v naději, že vzhledem k okolnostem nebude uplatněna překážka rei iudicatae. Je-li ve hře navíc lhůta k podání návrhu a opakovaný návrh je tudíž nemožný, dostupuje zmíněný deficit OSŘ ústavní dimense.

V řízení před soudem není správní orgán, který rozhodl, účastníkem řízení, pouze předkládá soudu své vyjádření. Mýlí se však M. Ryška, pokud vytýká VyvlZ, že neumožňuje zavázat k náhradě nákladů řízení správní úřad, který vydal chybné rozhodnutí. Protože rozsudek soudu nahrazuje správní rozhodnutí v celém rozsahu, soud nově rozhodne i o nákladech správního řízení. Stejně jako v jiných případech kontradiktorních řízení nenese náklady chybného rozhodování orgánů veřejné moci stát, nýbrž neúspěšná strana řízení, v daném případě tedy vyvlastňovatel nebo vyvlastňovaný. Nejde tudíž o vadu, nýbrž o logický rys – vlastnost – dané procesní úpravy.

Podobně nelze přisvědčit M. Ryškovi ani v jeho dalších námitkách. Úprava, která svěřuje přezkum vyvlastňovacích rozhodnutí civilnímu soudu, je bezesporu nevhodná (tak jako je nevhodná samotná dualita projednávání žalob proti správním rozhodnutím), její nevhodnost však podle mého názoru nemůže založit její neústavnost.

Konkrétně ad a): Nesoulad s dosavadní judikaturou, který M. Ryška namítá, je přirozeným důsledkem novosti právní úpravy; nemůže být legitimní námitkou v řízení před Ústavním soudem.

Ad b) a c): V ústavní rovině neexistuje nic jako "dělba veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů". Z ústavněprávního hlediska je zcela lhostejné, bude-li určitá věc projednána přímo soudem nebo nejprve správním úřadem, důležité je toliko to, aby základní práva, jsou-li ve hře, stála pod soudní ochranou, a tento imperativ danou úpravou porušován zjevně není.

Ad d) a e): Zákaz retroaktivity a princip zákonného soudce zde rovněž nemají místo. Nepřípustnost retroaktivity se stricte omezuje na oblast hmotných práv, na procesní práva vůbec nedopadá: nelze např. vytýkat neústavnost zákonu, který mění věcnou příslušnost správního úřadu nebo soudu, a to, jak je v procesním právu pravidlem, i s účinky na starší agendu, pokud je příslušné řízení zahajováno nově. Neústavní není ani změna příslušnosti v průběhu řízení, jak se to stalo např. právě v souvislosti s počátkem účinnosti SŘS. Obdobně právo na zákonného soudce vykládá Ústavní soud konstantně jako zákaz svévolného přidělování věcí, nikoli zákaz změny příslušnosti soudu zákonem.

Ad f): Námitka zbytečných průtahů v důsledku předání agendy civilním soudům je legitimní, nicméně nemůže uspět s ohledem na to, že vzhledem k odkladu právní moci i vykonatelnosti vyvlastňovacího rozhodnutí je zásah do právní sféry účastníků řízení relativně omezený.

Celkově mám tedy za to, že návrh Krajského soudu v Brně na zrušení částí VyvlZ je dobrým pláčem na špatném hrobě; nevhodnost stávající úpravy je nutno řešit legislativní cestou v parlamentu, nikoli derogačním návrhem Ústavnímu soudu.

Aktualisováno.
Protože se v diskusi i v některých pramenech objevily názory, že ustanovení § 28 VyvlZ lze vykládat i jinak, než v textu předpokládám, upozorňuji na znění důvodové zprávy k tomuto zákonu. Uvádí se v ní doslova (k § 29, ze kterého se v důsledku pozměňovacích návrhů stal v konečném znění § 28): "Upravuje se soudní přezkum pravomocného vyvlastňovacího rozhodnutí soudem, příslušnost k řízení v těchto věcech a vzhledem k tomu, že vyvlastnění představuje závažný zásah do základního práva se stanoví, že podáním žaloby se odkládá právní moc vykonatelnost rozhodnutí." Zcela obdobně k § 30 a 31.

Nelze mít proto rozumných pochybností, který výklad sporného ustanovení odpovídá authentickému záměru zákonodárce a který je pouhou účelovou konstrukcí, jež nemůže obstát.

12 komentářů :

  1. Opět zdravím a těším se z toho, že jste mne znovu učinil předmětem svého zájmu (o kom se nemluví/nepíše, jako by nebyl).

    Jak je mezi námi poměrně obvyklé (i když nikoli pokaždé), opět se neshodneme. Možná by Vás mohlo zajímat, že věc jsem před podáním návrhu k ÚS i napsání článku do PrRo velmi podrobně konzultoval s několika právníky specializovanými na ústavní právo (včetně bývalého předsedy Ústavního soudu kolegy Holečka) a ti sdíleli můj právní názor.

    Z Vašeho postu rovněž nevyplývá to zásadní, a sice že návrh k ÚS směřuje i k vydání ústavněkonformního interpretativního výroku ohledně napadaných ustanovení zákona o vyvlastnění, což je myslím způsob, jak ÚS může vše vyřešit. Zvláštní senát při NSS totiž svůj výklad založil toliko na gramatickém výkladu předmětných ustanovení, a to ještě vadném, jak konstatuji nejen já jako soudce civilní, ale dokonce i (někteří) soudci správní.

    Viz: http://www.epravo.cz/top/clanky/zmatky-pri-soudnim-prezkumu-rozhodnuti-spravnich-organu-ve-vecech-odneti-a-omezeni-vlastnickeho-prava-nebo-prava-odpovidajiciho-vecnemu-bremenu-54712.html

    Michal Ryška

    OdpovědětVymazat
  2. Díky za komentář, pouze upozorňuji, že post jsem dopsal až teď, takže jste možná četl work in progress: Slepeckou hůl sledujete příliš intensivně, což pro mne arciť není důvodem k zármutku.

    OdpovědětVymazat
  3. To víte, patřím většinou mezi rychlé soudce a soudy jsou obecně čím dál rychlejší:o)

    Odkaz na Váš blog jsem objevil na ČTK u článku o sporu Kateřiny Neumannové, který jsem minulý týden soudil. A nelituji, Vaše (nejen) právní názory jsou pro mne zajímavé i podnětné, přestože s některými nesouhlasím. Takže jsem zde v posledním týdnu takřka denním hostem.

    BTW: Ten článek, na který jsem dával odkaz, si určitě přečtěte.

    Michal Ryška

    OdpovědětVymazat
  4. Přečtu, a budu se těšit, jak tento náš spor "rozsoudí" ÚS.

    OdpovědětVymazat
  5. Autor článku vykládá § 28 odst. 1 VyvlZ podle mého soudu sice netextualisticky, ale zároveň nesystematicky, bez přihlédnutí k § 28 odst. 2 VyvlZ. Tento výklad by mimo jiné znamenal, že pokud se vyvlastňovaný dožaduje revise vyvlastnění i výše náhrady, musel by podat dvě různé žaloby ke dvěma různým soudům. Jak by tyto soudy své jednání koordinovaly? Absurdní představa…

    OdpovědětVymazat
  6. Několik poznámek. Snad se na mne autor nebude zlobit, ale začnu formální.

    Ryška se odvolává zejména na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci Jiří K. v. Brno–Bosonohy ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50. Mám dojem, že nic takového neexistuje.

    Prostudoval jsem si judikát SJS n. ř. 448, Sb. NSS 2/2005, pp. 97–104, který vytvořila značka axa (zřejmě Baxa). Je naproto tristní. Nejen, že v judikatuře NSS žádné rozhodnutí v této věci z téhož dne neexistuje (zřejmě chyba systému; špatné datum), ale rozhodnutí má jiné číslo jednací: 4 As 47/2003-125. V judikátu jsou z něj vymazány důležité informace, např. odkaz na důležitý rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2003, čj. 3 As 8/2003-44, odkaz, že věc rozšířenému senátu postoupil "Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu" apod. Takto se judikatura dělat nedá. Nicméně Baxa v tom není sám, ani meritorní rozhodnutí ze dne 20. 12. 2004, čj. 4 As 47/2003-136 nedokáže citovat rozhodnutí rozšířeného senátu správně: "Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 – 12". V ČR nemáme žádné "správní soudy", nýbrž jednotnou soudní soustavu, což je dobře.

    K věci samé. Nemám silný názor. Rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2003, čj. 3 As 8/2003-44 stanovil jasně: "Počínaje 1. 1. 2003 takové věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení podle nové části páté občanského soudního řádu (ve znění zákona č. 151/2002 Sb.) Tato nová právní úprava poskytuje soukromým právům větší ochranu, neboť soud pouze neprovádí přezkum správního rozhodnutí s možností v případě zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v případě, kdy dospěje k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, sám o věci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu." Tvrdit, že civilní soudnictví o vyvlastnění je protiústavní, je proto absurdní.

    Na druhou stranu se ztotožňuji Kryslovým názorem, že normu: "K řízení ve věci vyvlastnění, která má být projednána v občanském soudním řízení 15), je v prvním stupni příslušný krajský soud," lze vyložit způsobem konformním s dosavadní judikaturou, ve znění overruling v SJS 448. Usnesení NSS ve věci senát 30 Co Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci v. senát 59 Ca Krajského soudu v Ústí n. Labem – pobočky v Liberci ze dne 8. června 2007, čj. Konf 4/2007-6 je nedostatečně zdůvodněné a nevzalo v potaz možný alternativní výklad této právní normy. Ani odstavec 2 totiž na věci nic nemění.

    Ve zbytku se ztotožňuji s autorem postu. Neexistuje lidské právo na dělbu práva na soukromé a veřejné. Není problém, že správní akt není vratitelný soudem správnímu úřadu, pokud jej soud může plně nahradit.

    OdpovědětVymazat
  7. 1. Alternativní výklad § 28 odst. 1 VyvlZ je, jak jsem vysvětlil, možný, ale ve svých důsledcích natolik komplikovaný, že je třeba pokládat ho za nesprávný.

    2. Už z hlediska systémového považuji za stěží přijatelné, aby se jedno a to samé řízení provádělo buď u orgánu moci výkonné nebo u soudu, podle toho, v které fasi je vydáno napadené správní rozhodnutí. Na straně druhé to ale není vada zakládající ústavní nekonformnost úpravy.

    OdpovědětVymazat
  8. Jinak symptomatické jsou ty Kryslovy příklady. Situace, kdy se 4 roky rozhoduje, který soud má návrh projednat a v jakém režimu, to je naprostý rozvrat racionálně uspořádaného soudnictví a totální Kocourkov.

    OdpovědětVymazat
  9. Ještě jednu drobnost: není správný Kryslův argument možností vynechat vedlejší větu počínající "který...". V takovém případě by byl smysl zcela jiný, totiž že řízení o vyvlastnění v I. stupni provádí soud – a nikoli správní orgán.

    OdpovědětVymazat
  10. Tak popořadě:

    1) Zdravím Guy Peterse zemřelého na Jiném právu a uvádím, že číslo jednací bylo převzato z webových stránek NSS. Reklamace tam asi nepřijímají.

    2)Žádné lidské právo na dělbu práva na soukromé a veřejné samozřejmě neexistuje. Existují však ústavní principy dělby moci mezi moc výkonnou a moc soudní a moc výkonná se nemůže vymknout kontrole moci soudní a svou činnost v těchto věcech (již realizovných staveb)meritorně bez skutečného věcného projednání zcela přenášet na soudy. Účinnou kontrolu moci výkonné může provádět jen soud správní, nikoli soud civilní, který k tomu nemá žádné právní prostředky a musí tak věc řešit sám (čímž mimo jiné dochází k "odnětí instance" - správní fáze vyvlastňovacího řízení).

    3) S Tomášem Pecinou souhlasím ohledně teze o rozvratu racionálně uspořádaného soudnictví a totálním Kocourkově. Věřte přitom, že Kryslem uváděné příklady nejsou ojedinělé, takto jsem jich od nečinných správních soudců dostal více. Proto tam jasně spatřuji porušení práva na projednání věci bez průtahů i ostatní aspekty v článku uvedené. Výčet věcí je ostatně obsažen i v návrhu samotném.

    4) Problém při podání návrhu byl v tom, že je zcela nejasné, zda by ÚS mohl vydat interpretativní výrok navržený sám o sobě bez primárního navržení zrušení ustanovení zákona. Takže snad i procesní opatrnost.

    Michal Ryška

    OdpovědětVymazat
  11. Účinnou kontrolu moci výkonné může provádět jen soud správní, nikoli soud civilní, který k tomu nemá žádné právní prostředky a musí tak věc řešit sám (čímž mimo jiné dochází k "odnětí instance" - správní fáze vyvlastňovacího řízení).

    Jenže ÚS opakovaně judikoval, že vyjma trestního řízení, kde je dvojinstančnost v ústavě (konkrétně, pokud si vzpomínám, v kterémsi protokolu k Úmluvě), není odnětí instance vadou dosahující ústavní dimense.

    OdpovědětVymazat
  12. Děkuji za pozdravení, také Vás zdravím. Ačkoliv má identita je široce známa, Jinému právu to nestačilo. Jejich volba; jejich podmínky nejsem ochoten přijmout.

    Špatné číslo jednací nekladu za vinu Vám (je otázkou, do jaké míry je nutno jít ad fontes), nýbrž šéfovi NSS. Úroveň, jak zpracoval judikát, je ostudná.

    ad 2. Tady s Vámi nesouhlasím. Až do overrulingu soudy poklidně soudily tak, jak mají soudit dnes, a nikomu to nevadilo, ba to bylo považováno za lepší řešení: "Tato nová právní úprava poskytuje soukromým právům větší ochranu, neboť soud pouze neprovádí přezkum správního rozhodnutí s možností v případě zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v případě, kdy dospěje k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, sám o věci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu."

    Správní řízení je v ČR absurdní. Existuje vlastně 7 instancí: 1. obecní úřad, 2. krajský úřad, 3. ministerstvo, 4. krajský soud, 5. nejvyšší správní soud, 6. ústavní soud, 7. evropský soud pro lidská práva. Normální instanční postup by byl takový: 1. obecní úřad, 2. krajský tribunál, 3. NSS, 4. ÚS, 5. ESLP.

    meritorně bez skutečného věcného projednání zcela přenášet na soudy
    Proč ne? Soudce je také úředník.

    Účinnou kontrolu moci výkonné může provádět jen soud správní, nikoli soud civilní
    U nás žádné "správní", "civilní" ani "trestní", "volební" či "pracovní" soudy nemáme. V ČR je jednotná soudní soustava.

    ad 3. Mazancův nesmysl s OSŘ je sice theoreticky zajímavý, ale v praxi je to totálně disfunkční.

    S opravnými protředky se v to ČR přehnalo a měli bychom je, po vzoru angloamerického práva, co nejdříve redukovat. Na přezkum by neměl být nárok. Pro začátek by se lépe mělo odlišit odvolání a zmateční stížnost. Mám na mysli zejména nepřezkoumatelnost rozsudku. A za úspěšnou zmateční stížnost by měl soudce být potrestán.

    OdpovědětVymazat

Kursiva: <i>text</i>
Tučně (když už to musí být…): <b>text</b>
Odkaz: <a href = "http://adresa">název odkazu</a>, tedy <a href = ""></a>

Poznámka: Komentáře mohou přidávat pouze členové tohoto blogu.